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Metro elevado: ¿solución a la movilidad de Bogotá?

Los 10 años de cambios

Hoy culmina la licitación para construir el metro de Bogotá y se conocerá el ganador, cerrando un proceso que en los últimos diez años ha sufrido cambios sustanciales. Los últimos empezaron en octubre de 2015, cuando Enrique Peñalosa ganó las elecciones y se propuso modificar los proyectos de las administraciones anteriores.

Para hacerlo, esgrimió varias razones, entre ellas, que al culminar la primera línea en la calle 100 con carrera 11, los pasajeros quedarían “desconectados”; que el trazado por la Caracas aliviaría esta ruta, saturada por Transmilenio; que el metro elevado era más amable para los pasajeros; que los costos serían 70 % más bajos y habría menos sobrecostos, y que la tasa de cambio a $3.500 encarecería el monto de la obra.

Desechaba lo hecho por Samuel Moreno, quien había llegado a un diseño conceptual de una red de metros, efectuado por la firma Sener, cuya primera línea (PLMB) iba entre el Portal de las Américas y la calle 170, con una primera fase operativa desde San Victorino, subterráneo hasta la 100 y luego en superficie, por el corredor ferroviario del norte. Tendría 19 estaciones, 48.617 pasajeros por hora, en trenes de ocho coches, velocidad comercial de 35 km/h y un costo de $4,32 billones. De la Estación de la Sabana al suroccidente se planeaba una segunda fase por el sistema de trincheras.

Peñalosa descartó, además, el diseño básico, con geotecnia e ingeniería fase II, elaborado por el consorcio Euroestudios y Cano Jiménez, como también el estudio de Ingeniería de Valor contratado por la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) con Sener, entregados al final de la administración de Gustavo Petro, quien apenas en 2013 retomó la iniciativa, luego de haberse concentrado en un tranvía por la Séptima, que no concretó.

Bajo el auspicio del Banco Mundial, Petro proyectó una PLMB desde el Portal de las Américas hasta la calle 100 con carrera 11, toda subterránea, con 23 estaciones, un máximo de 80.000 pasajeros por hora, velocidad comercial de 35 km/h, y un valor a licitar de $13,79 billones, cotizado a una tasa de cambio de $3.149 por dólar. Recibió aval del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) el 26 de octubre de 2015, a un costo de $15,085 billones, considerando gastos adicionales del Distrito. Con este escenario, Juan Manuel Santos se retrató junto al exalcalde en mayo de 2015 con un cheque simbólico por $9 billones.

Los cuatro Conpes de Uribe y Santos

La Ley 310 de 1996 prescribió la participación del Gobierno Nacional en el desarrollo de sistemas de transporte público urbano de pasajeros, que se concreta en una financiación máxima del 70 % de los recursos y requiere documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), donde se declare la importancia estratégica de los proyectos.

Cuatro documentos Conpes están relacionados con la primera línea del metro de Bogotá. El 3677 de julio de 2010, por el cual se trataron los ejes de la movilidad integral para la región capital Bogotá-Cundinamarca, fijó con respecto al metro recomendaciones centradas en seguimiento y revisión, sin que el gobierno de Álvaro Uribe concretara gestión alguna frente a la propuesta del Distrito.

Siete años después y ya posesionado Enrique Peñalosa, se expidió el Conpes 3882 de enero de 2017, el cual comenzó a concretar el apoyo del Gobierno Nacional a la política de movilidad de la región e hizo “la declaratoria de la importancia estratégica del SITM Soacha fases I y II”. En este documento, expedido en el gobierno de Santos, la PLMB se definió como susceptible de financiación y se bosquejó una metodología para acceder a ella, ajustando los mecanismos del Conpes de 2010.

Aunque decía que el proyecto no alcanzaba ni el 1 % de implementación de la fase de estructuración y prefactibilidad, se determinó que “la tipología elevada era la que representa mayores beneficios” y que “la nueva administración había planteado la posibilidad de usar los ahorros derivados (…) en la inversión en troncales de Transmilenio”.

Tal decisión se sustentó en un estudio de alternativas de la consultora Systra, que definía como la mejor alternativa una primera línea elevada, con terminación en la calle 72, y con tres troncales “alimentadoras”: las avenidas 68, Cali y Boyacá. Esa ponderación se hizo con base en variables como impacto ambiental, proceso constructivo, paisajístico, experiencias del usuario, beneficios sociales, financiero y riesgo.

Son 19,5 km efectivos de metro, quince estaciones, capacidad de 60.000 pasajeros por hora y la acumulación estimada hasta de 248 km de troncales, estas últimas con un costo de $3,23 billones y el de la PLMB, por $9,7 billones. De ese modo se “optimizaban” los $13 billones que el Confis había aprobado en 2015 y se señaló octubre y noviembre de 2017 como la fecha para el convenio de cofinanciación y el inicio de actividades básicas, como compra de predios y traslado de redes.

El Conpes 3900 del 25 de septiembre de 2017 precisa ya el “apoyo del Gobierno al sistema de transporte público de Bogotá” y declara la “importancia estratégica del proyecto PLMB”, dando por cumplidos los requisitos para la cofinanciación. Fija además parámetros, el trazado, así como el monto de la inversión y el de operación.

Puntualiza una primera línea de 23,96 km, desde el patio taller hasta la 72, en su totalidad elevada; con 23 trenes por hora y cada uno con 1.800 personas; con capacidad máxima de 72.000 pasajeros por hora y velocidad comercial de 43 km/h. El documento define las estaciones como “diseños livianos”, que “tendrán la mayor parte de sus componentes en edificios de acceso laterales”.

En él se estiman, además, las obras civiles, la compra de trenes, el traslado de redes, la adquisición de predios y la interventoría en $12,94 billones. Así mismo, se valoraron los parámetros de las troncales, su longitud (57 kilómetros) y el número total de buses (1.190), con un costo de $6,55 billones. En síntesis, el Conpes 3900 plasmó el modelo de transporte y de ciudad de Enrique Peñalosa: buses por todo lado por los próximos cien años y subordinando la PLMB a esta idea.

Un Conpes más, el 3945 del 4 de agosto de 2018, aseguraba las vigencias futuras de la nación y del Distrito en $22,3 billones, con $15,1 billones para el componente férreo y $7,2 billones para las troncales de la Avenida Ciudad de Cali, la 68 y la carrera Séptima, y la extensión de la Caracas, de los cuales al Distrito le corresponderán solo $2,5 billones. Todo sumaría a pesos de diciembre de 2017 un programa de $29,56 billones.

Con este panorama y los cambios en la última década, hoy se espera adjudicar la licitación del metro elevado y se conocerá el nombre del consorcio que se encargará de la construcción y operación del principal proyecto de infraestructura de la ciudad.



Licitación: a la medida del BID

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) participa en la financiación de la “Primera línea del metro de Bogotá (PLMB) y troncales alimentadoras” con un crédito condicional para proyectos de inversión (CCLPI) por US$1.200 millones, dentro de los US$4.500 millones presupuestados como “capital semilla”, que permitirá atraer a otras entidades multilaterales e incluso a fondos privados. El programa es atractivo para el sector financiero, ansioso de invertir en una coyuntura global, con enormes excedentes de dinero.

El papel protagónico del BID no es gratuito: los desembolsos irán siendo parciales y la licitación, adjudicación y construcción se hicieron o se harán bajo sus normas y métodos. Esto, que a algunos les suena a sello de garantía, dista de serlo, pues el Distrito renuncia a las leyes de contratación pública, como la Ley 80; a la 1682 de 2013, que rige los proyectos de movilidad y transporte, y a la 1474 de 2011, que fortalece los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción.

LEA: Los 10 años de cambios en el proyecto metro de Bogotá

La supeditación al BID se justifica mediante la Ley 1150 de 2007 en su artículo 20: “Los contratos financiados en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50 %) con fondos de los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales podrán someterse a los reglamentos de tales entidades”.

¿Cuáles fueron los reglamentos del BID en el caso de la PLMB? Un parangón hecho por la abogada Paola Torres muestra que, a cambio de las fases de prefactibilidad, factibilidad y diseños que obliga la ley colombiana, con el BID no fue necesario preparar por anticipado las especificaciones técnicas ni la selección de proponentes, donde la ley nacional exige transparencia, economía y responsabilidad.

Con el BID los estándares de preselección son más relajados y, como ya lo anunció el gerente de la Empresa Metro, Andrés Escobar, ganó “la oferta más baja”, teniendo en cuenta que, por el criterio de confidencialidad, no es obligatorio explicar la evaluación. Asimismo, las controversias que se presenten en el transcurso y cierre de la obra se dirimirán en tribunales internacionales de arbitraje, que podrían eventualmente sumarse a las casi 10 que hoy enfrenta Colombia por más de US$5.000 millones.

Los proponentes

Cuando comenzó el proceso, las primeras noticias exultaban hablando de 125 firmas interesadas. El pasado 28 de junio, cuando se abrió la licitación, seis consorcios internacionales, presentados por el alcalde Enrique Peñalosa como “los más importantes del mundo”, habían precalificado para radicar sus propuestas el 3 de octubre, a semanas del resultado final.

En los seis preclasificados estaban la española Sacyr (la del puente “arrugado de Hisgaura” y retrasada en la vía 4G Rumichaca-Pasto); la mexicana ICA (incumplida con la malla vial de Bogotá, las losas de Transmilenio y la troncal de la 80); Andrade Gutiérrez, de Brasil (confesa de dar coimas y enredada en Lava Jato en Brasil), o Impregilo, de Italia (de mal recuerdo en la construcción de El Guavio y enredada en Ruta del Sol III y el tráfico de influencias de Roberto Prieto).

Casi todo se desinfló hace una semana, porque en carrera solo quedaron dos: el consorcio MetroBogotá (México y España) y el consorcio chino APCA Transmetro, que fue el que finalmente se quedó con el contrato. Aunque ambos fueron calificados como “enormes” por Peñalosa, no son tal. MetroBogotá está controlado por Carlos Slim y, si bien ha participado en sistemas y líneas complementarias, no es una empresa líder a escala global. En cuanto al grupo chino, la firma de ingeniería Harbour Engineering, representada por su filial en Colombia, registra retrasos en una obra vial 4G aún sin cierre financiero, y su socio, el sistema de Metro de Xian, no está entre los 10 más importantes en su país.

Aunque el ganador hizo una oferta para construir el metro en $10,27 billones, es evidente que está por debajo del presupuesto oficial, lo cual daría para pensar que, en la medida en que avance la obra, podría verse en la necesidad de incurrir en sobrecostos a veces incontrolables, como en Reficar, el metro de Medellín y similares. No sobra agregar que, en el esquema construir y operar por 20 años, consagrará un monopolio privado, que deja a la ciudad a su arbitrio y al consumidor en indefensión.

Ante el Consejo de Estado

Si bien tras la adjudicación parece que todo está definido y la construcción del metro elevado no tiene reversa, los reparos de quienes sostienen que hubo irregularidades siguen en manos del Consejo de Estado.

El 12 de julio de 2019, el gerente de la Empresa Metro, Andrés Escobar, dijo: “Cambiar los diseños es incluso tener que volver al Conpes 3900. O sea, se pierde el último año y medio de trabajo, al menos”. Fue con ese mismo argumento central, la obligatoria referencia al Conpes 3900 expedido en septiembre de 2017 como definición última del programa de la PLMB, con el que la bancada del concejo del Polo Democrático presentó en abril ante la Sección Primera del Consejo de Estado una acción de nulidad simple, a los actos administrativos relacionados con el concurso del metro.

Con base en 46 hechos, la bancada sostiene que el Conpes 3900 se aprobó sin los estudios de factibilidad exigidos por la ley. Como prueba de ello se han presentado versiones posteriores con parámetros técnicos y financieros distintos a los consignados en el documento, para definir la cofinanciación del metro. Lo más grave es que los que se pusieron en los pliegos de la licitación son evidentemente diferentes. La bancada refuerza el alegato develando actitudes de ocultamiento y respuestas inconsistentes y contradictorias por parte de la administración.

La comparación de ambos documentos así lo demuestra. Por ejemplo, en abordajes diarios, mientras en el Conpes señalan 534.463, en la licitación es apenas de 304.500, casi 40 % menos. Algo similar ocurre con los datos relacionados con la cantidad de trenes, la inversión (pasó de $10,5 billones a $9,69 billones), el costo de las estaciones (pasaron de $1,07 billones a $1,51 billones) y el de operación.

Según el Polo, tales incongruencias demuestran que se violaron las leyes y que, además, tal trasgresión puede llevar a onerosos sobrecostos al ejecutarse un programa con bases no sólidas. Su pretensión es que se anule todo lo andado a partir del Conpes 3900. El Consejo de Estado admitió la demanda, aunque negó las medidas cautelares que pedían la suspensión de la licitación. Ahora, con el contrato adjudicado, los magistrados tendrán que decidir quién tiene la razón, según su leal saber y entender.

Primera línea: ¿movilidad o negocio?

Existe una fuerte correlación entre el programa de la Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB) y las troncales nuevas con el proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), que se discute en el Concejo. El exalcalde Jaime Castro, en una de sus columnas, expuso que una razón para cambiar el diseño del metro es que “en los alrededores de las 16 estaciones se construirán supermercados y modernas torres para oficinas y apartamentos, obras que demandan inversiones tan cuantiosas que, sumadas, pueden valer más que la construcción misma del metro, por lo que solo son viables, a más de rentables, si el metro es elevado. Por esta razón, según piensan algunos, la administración descartó el subterráneo”.

Y fue más allá al preguntar: “¿El Distrito, como entidad pública, se vinculará de alguna manera al negocio inmobiliario, como se dijo inicialmente que lo haría a través de la Empresa Metro, o esa idea se abandonó para dejar todas las utilidades al sector privado?”. Resultan pertinentes las observaciones del exalcalde Castro al conocerse que, en efecto, el POT contempla volver áreas de uso múltiple el 54 % de las 34.000 hectáreas (ha) de Bogotá.

A dicha proporción se llegará una vez sean incorporadas las más de 9.300 ha que pasarán de ser residenciales a nuevos usos, fruto de “renovaciones urbanas” bajo la modalidad de “reactivación”, que se promoverán tanto alrededor de las troncales como en las zonas aledañas a los corredores de alta capacidad del sistema metro. En este último sector, detallado en el artículo 410 del proyecto POT, se “reurbanizan los sectores cercanos a las estaciones”; modifican “la distribución de los espacios públicos y privados”, y desarrollan “proyectos (…) con el potencial que se genera con la implantación de la infraestructura del sistema”.

El artículo 412 del mismo proyecto define los predios afectados como los ubicados en las manzanas ubicadas en una franja de 220 metros, a lado y lado del viaducto”; “las que estén en radio de 200 metros, contados a partir del borde exterior de las manzanas donde están las estaciones”; “las que estén rodeadas por tres manzanas incluidas en el área de influencia del PLMB” y “los predios con usos dotacionales sociales de salud y educación” en el sector. Es decir, tendrá un impacto urbanístico sobre amplísimas zonas en el entorno de las estaciones.

Como el motivo de ese proceso en las 16 estaciones es ser fuente de ingresos para la Empresa Metro y mecanismo para “densificar” la ciudad, voces autorizadas descreen de que ese deba ser un objetivo del POT, ya que hoy es la novena más densa del mundo, con 135 habitantes por hectárea y el POT la llevaría a ser la segunda, a 290. “Hacer más densa a Bogotá no va a bajar el precio del suelo. Es un mito. Se van a aumentar las ganancias de los que construyen”, dijo el urbanista Mario Noriega.

Así mismo, el equipo de maestría en urbanismo de la Universidad Nacional hizo algunas observaciones coincidentes con las de Noriega, pero más críticas al modelo de “ciudad mixta” que se impondría con el programa PLMB. Argumentan que no puede imponerse “la misma respuesta en las diferentes realidades urbanas”, ni desecharse todo lo construido, ya que “la ciudad tiene aspectos que es necesario valorar y posiblemente conservar”.

Y, coincidiendo con el exalcalde Jaime Castro, agregan que “es posible que los desarrollos ocurran en donde haya mayor rentabilidad y no donde más se necesitan, afectando el principio de equidad”. En otras palabras, aquí el proyecto urbano derivado de esta primera línea se constituye en un “incentivo” para el complejo constructor-inmobiliario-financiero.

Pregunta abiertas

A modo de resumen y conociendo los pormenores del metro de Bogotá, hay detalles que abren la puerta a diversas preguntas. La historia reciente muestra cómo a pesar de que Samuel Moreno revivió el tema del metro, enterrado desde finales del siglo XX, sus corruptelas hundieron una propuesta que era viable y sencilla, aprovechando la red férrea existente.

Por su parte, Petro, tras un año de mandato, hizo un rediseño total y al nuevo trazado le alcanzó para avanzar hasta la ingeniería de detalle y que una decisión del Confis le asignara $13 billones. Sus buenas relaciones con Santos, no obstante, no le bastaron para que se librara un documento Conpes de importancia estratégica para seguir adelante.

A contramano, el gobierno Santos le expidió tres Conpes a Enrique Peñalosa, que definieron desde 2017 las características del programa de la PLMB como uno elevado y al que, por las supuestas economías que reportaban, le alcanzaba para incluir cuatro troncales de Transmilenio. Al final, todo se consolidó con una expansión de varias decenas de kilómetros nuevos de carriles exclusivos para buses articulados, con cerca de 1.200 más de estos vehículos y solo algo más de veinte kilómetros de metro y menos de 25 trenes.

Con dichas especificaciones, este metro tendría el honor de ocupar en longitud el puesto 153 entre más de 222 sistemas urbanos reconocidos en la base de datos del portal Metrobits.org., a razón de 2,4 milímetros por habitante. Solo 46 sistemas poseen menos de quince estaciones, y en cuanto al número de abordajes de pasajeros (cerca de 150 millones al año), estaría en la parte baja de la tabla. Así mismo, son escasísimos los metros que van por encima de corredores de buses, como pasaría en la Caracas.

Hay dos aspectos muy ligados: que la licitación, bajo las normas del BID, terminó siendo laxa (incluso quebrantando la ley, por lo cual está sometida a una demanda con sentencia pendiente en el Consejo de Estado) y que una vez presentadas las propuestas, debido a los criterios de la banca mundial, la más posible, por ser la “más económica”, es que gane la del consorcio de empresas de China.

Finalmente, al tomar en cuenta que los comparativos de precios con las opciones descartadas arrojaron diferencias mínimas en el costo de construcción por kilómetro y por pasajero transportado, y peor aún con las actuales cifras de precio del dólar; al ver contenidos en el POT artículos relacionados con jugosos “desarrollos inmobiliarios” de inversión privada, fruto del metro elevado, y al añadir la predominancia de Transmilenio en el programa integral aprobado, vale preguntar si, en medio de tanto objetivo colateral, al metro elevado se llegó pensando de verdad en una genuina solución para la movilidad de Bogotá o si se jerarquizaron ajenos motivos, inconfesables pero presumibles.

(Este informe de Aurelio Suárez fue publicado en 3 partes por el diario El Espectador)

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